中小银行经营状况及改革化险路径

  政治局会议，再度强调：“要有效防范化解重点领域风险，统筹做好中小银行、保险和信托机构改革化险工作”。11日至12日举行的中央经济工作会议提到，要统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险。

  国家对中小金融机构风险问题的高频讨论和格外的重视，反映了这一问题的严峻性和处理的紧迫性。而中小金融机构改革化险之所以受到关切，是因为金融机构风险尤其是银行机构风险具有非常明显的外溢和传染效应，可能对整个金融系统甚至国家经济造成重大损害。其中，中小银行由于其市场占有率较小、风险控制能力较弱，相较于大型商业银行而言更容易爆发风险。国内的包商银行、河南村镇银行事件，国外的硅谷银行、签名银行等中小银行的风险案例，都是对中小银行风险不容忽视的警示。

  中小银行是指除工、农、中、建、交、邮及全国性股份制商业银行以外的商业银行。包括城市商业银行（下称“城商行”）、农村商业银行（下称“农商行”）、农村合作银行（下称“农合行”）、农村信用社（下称“农信社”）、民营银行和村镇银行等银行业金融机构。

  上世纪70年代开始，我国成立了大量城信社、农信社。1995年，为解决其资产质量较差的问题，化解信用社风险，人民银行下发《关于逐步加强城市信用社管理的通知》，提出“在全国的城市商业银行组建过程中，不再批准成立新的城市信用社”。同年，我国第一家城商行成立。2001年，国内首家股份制农村商业银行——张家港农村商业银行成立。2003年，国内首家农村合作银行——宁波鄞州农村合作银行成立。2004年原银监会发布《城市商业银行监管与发展纲要》，城商行开启了重组改制、跨区域发展、引进战投、综合化经营以及上市等一系列的变革。到2009年，我国中小银行的不良率已从之前的10%以上降低到了3%左右。

  2008年9月，国际金融危机全方面爆发后，中国经济提高速度快速回落，经济面临硬着陆的风险。为了应对这种危局，我国政府于2008年11月推出了逐步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施（四万亿计划）。政策刺激下，大量项目涌现。这一时期，中小银行开始了大举异地扩张。2006年4月上海银行宁波分行正式挂牌，成为第一家设立异地分支机构的城商行。2009年银监会印发《关于中小商业银行分支机构市场准入政策的调整意见（试行）》，城商行在所在省内设立分支机构，不再受数量指标控制。自此，开设异地机构跨区经营成为城商行快速扩张的重要战略。与此同时，表外业务规模开启扩张。表外业务无须缴纳存款准备金、不计提风险资本，银行开始与非银机构合作将信贷以理财产品的形式投出。2010年，原银监会发布《关于快速推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，全面取消资格股，快速推进股份制改造。2011年，由于城商行跨区经营扩张步伐过快，银监会在两会后暂缓审批城商行跨区开设分支机构的申请。政策收紧，至此城商行异地扩张放缓。

  2011年后，监管不再鼓励异地展业，跨区经营受限之后，中小银行开展同业业务，与信托、保险等非银金融机构合作，发展表外理财，绕开信贷限制，将资金投向房地产、地方融资平台等领域。2013年12月8日央行发布《同业存单管理暂行办法》，同业存单兴起，银行可以在当年发行备案额度内，自行确定每期同业存单的金额和期限。时至今日，由于区域间经济发展水平不均衡， 经济欠发达地区的银行存款会以存放同业、同业存单等形式，流向经济发达地区的法人银行。2015年起，伴随着中小银行同业业务链条拉长，发行短期同业存单，再购买长期同业理财，以此套利，加剧了同业业务期限错配风险。

  2016年开始，由于金融风险积聚，央行开始着手去杠杆。2017年4月，在中央政治局第四十次集体学习上首次提到金融安全，7月金融工作会议上强调防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题，12月中央经济工作会议进一步把防范化解重大风险放在未来三年三大攻坚战之首。2018年，资管新规发布，整治中小银行发展不规范、产品多层嵌套、刚性兑付、规避金融监督管理等问题。2018年4月，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》发布，再提去通道、去杠杆。

  中小银行数量占比超九成，是中国银行体系的重要组成，在服务地方经济建设、落实普惠金融和乡村振兴等重大部署中发挥着及其重要的作用。近年来，中国引入民间、海外资本进入银行业，激发金融市场活力，中小银行获得长足发展。

  国家金融监督管理总局多个方面数据显示，2022年末，中国银行业金融机构共计4567家，其中城商行125家，民营银行19家，农商行1606家，农合行23家，农信社548家，新型农村机构1686家（村镇银行1645家、农村资金互助社37家、贷款公司4家），合计4007家，法人机构数量占比达87.7%。若剔除信托公司、金融租赁公司等别的金融机构，中小银行法人机构数量占比达98.5%。中小银行立足当地经济，凭借“人熟、面广、点多”的特质，在普惠金融、“三农”领域起着及其重要的作用。2023年6月末，全国普惠型小微企业贷款余额27.4万亿元，中小银行占比近四成。

  目前，中小银行发展经营过程中聚集了较多风险，2019年起，个别城商行、部分地区的村镇银行陆续爆发风险事件。

  包商银行风险事件的直接导火索是明天集团一股独大（89%的股权），操纵股东大会，通过大量的不正当关联交易、资金担保及资金占用等手段进行利益输送，最终酿成财务和信用风险，侵害储户和另外的股东权益。2005-2019年，“明天系”通过注册209家空壳公司，以347笔借款的方式套取信贷资金，形成的占款高达1560亿元，且全部成了不良贷款。

  河南村镇银行“取款难”是多重金融乱象所致。一方面，缺乏规范的公司治理，致使外部资本通过关联持股、交叉持股、操控银行高管的手段，实际控制禹州新民生等几家村镇银行，并以虚构贷款形式非法转移资金。另一方面，银行利用互联网平台推介、异地敛存、线上吸储放大了风险。此外，村镇银行、监管系统均出现金融腐败现象。

  部分银行存在地方政府不当干涉业务，抬高隐性负债的情况。地方官员出于政绩考虑，过度依赖投资拉动地方经济，这一过程中或通过政府背书、担保等形式，将当地中小银行资金投入房地产和地方融资平台，地方融资平台企业大肆上项目，很多项目的投资回报无法偿付投入资金甚至是利息。长期与房地产和地方融资平台高度绑定的中小银行承担了较多隐性债务，无法有效地实现模式转变、职能转换，并不断积蓄风险。

  上述风险事件集中反映出中小银行艰难的经营现状。总结来看，中小银行整体呈“量多质弱”的特点，较国有大行和股份行而言，抗风险能力会比较低，且高风险机构聚集。

  截至2023年6月末，中国城商行总资产53.3万亿元，占商业银行总资产的13.1%；农村金融机构（含农商银行、农合行、农信社和新型农村金融机构）总资产53.5万亿元，占比13.2%，两者合计占比不足三成，而数量占比约九成。这种小而散的特征本身就从另一方面代表着较弱的抗风险能力。

  根据央行公布的2022年四季度金融机构评级结果，高风险银行346家，较2019年三季度649家一下子就下降，较2022年二季度366家也减少20家，但与2021年四季度比，仍增长了30家。高风险银行几乎都是城商行、农合机构（包括农商行、农合行、农村信用社）和村镇银行，其数量分别为16家、202家和112家，占比高达到95.4%。

  根据23Q2央行监管评级，3992家参评银行中，“红区”银行（表示处于高风险状态）337家，资产占全部参评机构总资产的1.7%。其中，农合机构（农村商业银行、农村合作银行、农信社）和村镇银行风险最高，高风险机构数量分别为191家和132家，数量占全部高风险银行的近96%，但资产规模仅占全部参评银行的0.84%；城商行中，高风险机构14家，占参评城商行的11.5%，较上年同期下降1.5pct。

  2023年6月末，城商行、农商行的资产利润率（ROA）分别为0.66%和0.67%，明显低于0.75%的行业中等水准，更低于大行和股份行（均为0.79%）的中等水准。同时中小银行内部分化较大，江苏银行、北京银行等已成为中国系统性重要银行，而河南、辽宁等地的农商行、村镇银行风险事项逐渐暴露。从上市银行半年报数据看，长三角地区的常熟银行、江苏银行营收都保持两位数增长，而天津银行、盛京银行、九台农商银行营收、利润双降。上半年，绝大多数上市中小银行的生息资产收益率都出现同比下滑，但南京银行逆势上涨0.01个百分点，宁波银行、常熟银行降幅较低；而贵阳银行、郑州银行降幅较大，都在0.3个百分点以上。

  一方面，资产质量偏差。根据2023年6月末数据，城商行、农商行的不良贷款率分别为1.90%和3.25%，高于商业银行中等水准1.62%，更远高于国有大行和股份行中等水准（均为1.29%）。同时，城商行、农商行的不良率较2022年末上升0.05和0.03个百分点，而国有大行和股份行均在下降。此外，城、农商行的拨备覆盖率也明显低于行业中等水准。另一方面，能够承担损失的自有资金较少。2023年二季度末，城商行、民营银行、农商行资本充足率分别为12.4%、12.1%、11.9%，明显低于低于国有大行16.9%的水平。

  中小企业的风险不仅受外部宏观因素的影响，更与自身发展过程中暴露的问题紧密关联，分析中小银行风险的生成根源，才能抓住关键环节“精准拆弹”。

  国际贸易摩擦持续升级，叠加欧美金融环境收紧、地理政治学等因素，导致全球经济复苏乏力。

  一方面，相对外需疲软直接拖累出口。出口企业里中小企业较多，与中小银行深度捆绑，这一些企业的生存经营状况直接冲击中小银行的资产负债表。另一方面，海外因素还通过情绪、价格等传导至国内，对中小银行客户群体的偿还债务的能力产生负面影响。

  中国经济下行压力较大，投资、消费等内需疲软直接影响中小银行的信贷需求和资产质量

  二是企业利润受冲击，叠加较大的房地产风险敞口，导致银行资产端贷款质量下降。新旧动能转换期，房地产行业风险与中小银行风险易产生共振。24家披露涉房贷款不良率的A股上市银行，14家上市银行2023年中的涉房不良贷款率较2022年底有所上升；13家中小上市银行中超半数涉房不良率较2022年底上升。

  三是居民收入增长预期较弱，存款定期化，增加银行负债端刚性支出。居民资产负债表修复较慢，信心偏弱，更导致大量资金流入定期存款，形成银行负债端刚性支出。例如，工商银行半年报显示，定期存款增加3.6万亿元，较年初增长23.9%，而活期存款则较年初减少。资产负债结构失衡对银行经营稳定性产生威胁，中小银行亦不例外。

  四是政策引导下，银行净息差持续收窄，盈利空间、抗风险能力迅速下降。为降低实体经济融资成本，加速企业、居民资产负债表修复，金融监督管理部门持续引导贷款利率下行。2023年上半年商业银行净息差降至1.74%，较2022年全年1.9%以上的水平明显下行，在国际上看都属于较低水平。中小银行净息差收窄幅度更显著，直接拖累中小银行的盈利水平，使得抗风险能力变弱。城商行净息差为1.63%，明显低于国有大行（1.67%）和股份行（1.81%）；农商行净息差从疫情前的2.81%下降至1.89%。

  中小银行服务本地经济的定位，以及上位法《商业银行法（修改意见稿）》对中小银行跨地域或综合化展业的严格限制，天然导致中小银行客户集中度高，业务的区域结构和行业结构也更为集中，分散经营风险能力较弱。尤其是地处产业体系单一或经济欠发达区域的中小银行，相关产业的大客户若发生逾期、违约等问题，将对中小银行的信贷资产质量和盈利能力产生较大冲击。

  中小银行的造血功能（即盈利能力）整体弱于大行及股份行，背后主要有以下几点原因：

  一是竞争能力变弱。近年来，国有大型银行业务下沉，凭借资金成本、信息技术优势，在普惠金融领域持续发力，挤占了中小企业盈利空间，中小银行贴近市场的地缘优势被弱化。2023年6月末，国有大型商业银行普惠小微企业贷款余额10.7万亿元，同比增速高达35.2%，占比从2020年末的31.7%上升至39.1%；而城商行占比从14.5%下降至13.5%，农村金融机构占比33.9%下降至28.7%。此外，净息差缩窄的趋势下，商业银行普遍采取“以量补价”的策略，以至于对公贷款投放中同业价格过度竞争，而中小银行不具备打价格战的实力。

  二是规模红利弱化。过去城商行、农商行等中小银行的资产增速一直较快，但2022年起中小银行资产扩张速度明显弱于大型商业银行。

  三是负债经营能力较弱。净息差收窄期，国有大行纷纷转向负债端成本控制，如利用数字化、平台化经营拓展结算资金，发挥托管优势，吸引大量低成本资金。据统计，上半年建设银行资产托管规模突破20万亿元，这是中小银行难以实现的。此外，中小银行由于缺乏理财等牌照、资质，也没有办法获得相关业务带来的中间收入。

  四是资本补充压力较大。造血功能弱直接引发内源性融资手段无以为继，对于非上市中小银行，只可以通过发行二级资本债、永续债、地方政府专项债等方式补充资本。而长期资金市场表现疲软，导致大型银行也纷纷转向二级资本债市场，抬高了中小银行发债成本。

  二是缺少风险管理人才，在市场研究、客户选择、风险监测评估等方面有待提高。

  此外，部分中小银行为了追求利润，偏离存贷主业盲目拓展业务，负债端依赖短期同业负债，通过资产端期限错配到投资业务中，加剧了流动性风险。

  二是股权结构失衡，股东治理问题突出。一方面，股权过于分散，“小、散、弱”情况普遍，股东之间难以形成有效制衡，易产生“内部人控制”问题，也不利于资本补充。另一方面，股权过于集中，出现民营资本对中小银行实行不当控制，或地方政府对中小银行进行不当干涉的情况。更甚者，内部人控制与大股东操纵问题相互交织。例如，包商银行案例中，内部人与大股东形成利益共同体，通过关联交易等渠道违法违规占用资金，“掏空”银行。再如，河南村镇银行“取款难”事件，村镇银行沦为大股东“提款机”。根据河南许昌公安局通报，河南新财富集团实控人吕奕，以关联持股、交叉持股、增资扩股、操控银行高管等手段，实际控制禹州新民生村镇银行等几家村镇银行，以虚构贷款等方式非法转移资金。

  可以说，中国近几年不少高风险中小银行要么存在公司没有建立治理制衡机制的问题，要么存在被控制股权的人随意控制的问题。

  一是货币市场和债券市场受到冲击。目前城商行是除国有银行外质押式回购最重要的参与方，同业存单违约会造成城商行和非银机构的回购交易出现困难。受冲击的中小银行和非银机构如大规模出售高流动性资产,会给债券市场造成冲击。

  二是引发金融机构的交叉风险。货币基金、城商行和农商行是同业存单市场的重要投资者,存单违约会加大货币基金和中小银行的风险。

  三是中小银行同业业务收缩。在结构性存款、靠档计息类定存产品监管趋严的背景下，中小银行对同业资金的依赖性更强。然而，2019年个别中小银行风险事件爆发及资信水平并未提高等因素影响下，出于自身资产端投放压力的考量，不少中小银行收缩同业业务，有些银行此项业务甚至减半。

  一是增加非银机构的融资难度。央行流动性传导是从大银行到中小银行，中小银行再到非银机构。短期内部分中小银行在银行间市场融资难度有所提升，同时由于中小银行风险偏好下行、对质押品的信用等级要求提升，最后导致中小银行向非银机构的流动性传导不通畅。

  二是信用风险上升导致融资规模下降。中小银行资产负债收缩和风险偏好下降,会从同业传导到表外、债券、贷款等融资渠道,导致对企业融资下降,地方融资平台、非公有制企业、中小企业将受到更大影响。

  中小银行质押股权较为普遍,股权质押降低了主要股东处置银行风险的意愿和能力。上市银行的股权质押比例较高会使得银行经营管理处于不稳定之中。如果股东通过股权质押获取的贷款出现违约，会对银行造成影响；如果股东因经营风险出现司法冻结等情况，银行将会受到来自监管方面的压力。2021年10月，银保监会发布《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》，明确规定股权质押比例超过50%的大股东不得行使表决权，禁止银行保险机构购买大股东非公开发行的债券或为其做担保、与大股东直接或间接交叉持股等。

  一是侧重于预防，核心原则是“扶优限劣”，提高优质中小银行的造血能力、抗风险能力等。

  二是侧重于化解处置，核心原则是分类施策，平衡好市场力量和行政力量的关系。

  银行业净息差持续缩窄，盈利能力整体下滑或过度让利，可能会引起无法消化不良资产，届时财政要消耗更多资金来进行债务重组等，抬高了社会整体支出成本。“覆巢之下无完卵”，中小银行作为银行体系的重要组成，亦难以避免相关问题。因此保持银行留有一定利润作为“安全垫”，也是防范中小银行风险的关键举措。央行《2023年第二季度中国货币执行报告》提到“商业银行维持稳健经营，防范金融风险，需要保持合理利润和净息差水平”。净息差是商业银行主要利润来源，而净利润大多数都用在补充核心一级资本，资本又是放贷的约束，化解风险也要消耗资本。有必要通过降存款利率等方式推动银行盈利企稳。

  2.鼓励中小银行明确定位，重塑服务地方经济、服务中小企业、服务本地市民的战略重点，走特色化、差异化发展之路。

  中国经济最大的特征就是多重二元结构，城市与乡村、沿海与内地、北方与南方等，这在某种程度上预示着必须要有差异化的金融体系来承接差异化的金融需求，中小银行的价值和发展空间长期存在。鉴于此，应鼓励中小银行改变“广撒网”的发展思维，推广线下化、非标准化为主的服务模式，通过线下与客户的高频沟通，增强客户粘性，减少信息不对称的问题，发挥地缘优势。例如，江浙沪地区的台州银行、泰隆银行等，依靠线下高成本有效解决信息不对称问题，保持了较低的不良率，节省了风险成本。还需鼓励中小银行集中资源，围绕一两个产业链，做深做透服务。通过持续的投入和积累，完全有可能是在对产业的理解、服务的效率、产品的适配度、风控的有效性上超过大中型银行，成为银行业的“专精特新”或“单项冠军”。目前已有一些中小银行进行探索实践，例如，安徽亳州的药都农商银行，服务当地中药材市场，满足了农村地区和药材批发商业市场客户“短小频急”的金融服务需求。再如，新疆的汇和银行，主体业务围绕新疆的棉花产业链，贷款中超过六成投向棉花产业。

  3.针对优质中小银行，在“严格中小金融机构准入标准和监督管理要求”的同时，给予更多主动的政策鼓励。

  中央金融工作会议提出“严格中小金融机构准入标准和监督管理要求”。但针对中小银行不宜一刀切的监管，应落实差异化监管，建立更加科学化、多元化的评价体系。针对差异化、特色化经营的中小银行，在产品创新等方面予以优先考虑；或在存款准备金率、再贷款申请等方面予以差别对待。

  支持上市中小银行采用定增、优先股等方式补充资本；对于非上市中小银行，加大用于补充中小银行资本的专项债规模，关键要建立起资本补充的长效机制，完善二级资本债、永续债市场等。

  一是推动引导中小银行构建“相对分散、适度集中”的股权结构。即要防止过度集中，形成大股东控制；也要防止过度分散，出现内部人控制。

  三是强化大股东与银行关联交易监管，对存在失信记录、隐藏关联关系的股东重点审查。

  四是加强“三会一层”建设，加强对高管层的履职评价考核，提高内部监督的有效性。

  五是探索推行“中小银行股东加重责任”。2020年中国人民银行发布的《金融控股公司监督管理试行办法》规定了金融控股公司对所控股金融机构的资本补充责任和救助义务，详细地体现了银行股东的加重责任。

  银行风险的处置措施分为最后贷款人措施(流动性支持)、存款担保措施、行政接管措施三类行政性措施，以及自我救助措施、同业互救措施两类市场化措施。

  其一，对系统性影响较小的银行，强调市场力量优先，采取市场化措施，防止道德风险。当其出现流动性风险但资可抵债时，尽量安排其进行自救，鼓励中小银行引入AMC等不良资产服务商，压实股东责任等。而没办法恢复常态且财务情况持续恶化的机构，应坚决加速市场出清，实现供给侧优化。

  其二，针对影响较大银行，应以行政主导模式为主，强调及时介入和单一机构决策。兼具信息与专业优势的监督管理的机构，有能力在精准判断中小银行风险等级的基础上，更高效地筛选合乎条件的市场资源或调动相应的公共财政资金。

  一般地方政府责任压得越实，中小银行风险处置越顺利。2022年央行发布的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》明白准确地提出“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，厘清了央地金融监督管理关系，将地方各类金融业态纳入统一监管框架。具体看，省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责，承担地方法人金融机构的风险处置属地责任，督促各类股东履行补充资本的义务，对省级行政区域内防范和处置非法集资工作负总责。

  一方面，合并重组有利于集合众多中小银行的优质资源，扩大规模的同时缩小了单个中小银行在技术、人才方面的比较劣势，提高了竞争能力和盈利能力。

  另一方面，合并重组也是对股权结构、治理结构的重新设计。四川银行、江苏银行等合并重组后的银行，改革成效均较为显著。在合并重组过程中应重点明确重组目的：以化解风险为最大的目的的，应重点考虑合并重组过程中对不良资产的处理。以谋求发展为最大的目的的，应对银行发展现在的状况进行充分分析，为新银行制定一套特色化发展战略

  [3]《中国金融稳定报告（2023）》点评：从2023年金融稳定报告看中小银行风险现状-光大证券

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